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地方政府隱性債務(wù)內(nèi)在特征與化解戰(zhàn)略

2023-10-19 15:10

2023年，國家政策一連關(guān)注和聚焦于地方政府隱性債務(wù)化解。中央經(jīng)濟事情聚會多次強調(diào)，要增強地方政府債務(wù)治理，堅決阻止增量、化解存量。財務(wù)部也明確提出，各地要堅決阻止地方政府隱性債務(wù)擴增，要阻止違規(guī)舉債行為，要增強對融資平臺公司的規(guī)范化治理?！笆奈濉睍r代，地方投融資平臺已進入轉(zhuǎn)型生長的要害時期，投融資平臺怎樣快速有用化解債務(wù)、怎樣突破平臺公司欠債率過高的瓶頸，已成為目今地方政府清靜臺公司迫切需要解決的主要問題。

一、地方政府隱性債務(wù)內(nèi)在特征

2018年，中央以未果真形式宣布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于提防化解地方政府隱性債務(wù)危害的意見》（中發(fā)〔2018〕27號），對隱性債務(wù)做出相識釋。憑證媒體披露的內(nèi)容，“地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者允許以財務(wù)資金送還以及違法提供擔(dān)保等方法舉借的債務(wù)”。

憑證財務(wù)部的說明，隱性債務(wù)的融資方法主要有兩類：

1、國有企事業(yè)單位等機構(gòu)為政府舉債、并由政府提供擔(dān)；蠆莆褡式鷸С炙突溝惱;

????2、在政府投資基金、PPP、政府購置效勞歷程中政府方約定通過回購本金、允許保底收益等明股實債形式的債務(wù)支出。

隱性債務(wù)具備以下三個主要的焦點特征：

（1）決議主體是地方政府;

（2）資金用途是公益性項目建設(shè);

（3）償債資金泉源于政府財務(wù)資金。

若是同時知足以上三點，就可以認(rèn)定為地方政府隱性債務(wù)。

二、地方政府隱性債務(wù)化解戰(zhàn)略

2023年8月28日十四屆天下人大常委會第五次聚會審議《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情形的報告》，《報告》明確下一步財務(wù)五大重點事情，其中包括提防化解地方政府債務(wù)危害，主要有三概略點：

（1）制訂實驗一攬子化債計劃;

（2）中央財務(wù)起勁支持地方做好隱性債務(wù)危害化解事情，催促地方統(tǒng)籌種種資金、資產(chǎn)、資源和種種支持性政策步伐，緊盯市縣加大事情力度，妥善化解存量隱性債務(wù)，優(yōu)化限期結(jié)構(gòu)、降低利息肩負(fù)，逐步緩釋債務(wù)危害。

（3）增強跨部分團結(jié)羈系，始終堅持高壓態(tài)勢，強化按期監(jiān)審評估，堅決查處新增隱性債務(wù)行為，終身問責(zé)、倒查責(zé)任，避免一邊化債一邊新增。

未來的化債更有可能接納“一攬子”、組合拳的形式，動用一切可以動用的資源。雖然一攬子化債計劃尚有待正式果真，但市場各方對其中可能推出的部分主要步伐已有許多展望。隱債化解需短期與中恒久步伐相團結(jié)，堅持以時間換空間的原則，在生長中解決問題。

1、?短期化債步伐

（1）刊行再融資專項債舉行隱債置換

自7月24日中央政治局聚會提出“一攬子化債計劃”后，網(wǎng)上就盛傳起一篇外媒彭博的報道，稱財務(wù)部即將下達(dá)約1萬億元地方政府再融資債券額度，使用歷年結(jié)存限額置換部分地方隱性債務(wù)。除北京、上海、廣東和西藏外，其余省級地區(qū)均可以用再融資債券來送還隱性債務(wù)，對12個“高危害”省市地區(qū)（包括貴州、湖南、吉林、安徽及天津），在配額上將給予更多支持。

在目今地方政府隱債危害重又仰面的情形下，市場很是期待決議層能夠再啟債券置換窗口。2023年1月7日，銀保監(jiān)會主席郭樹清接受采訪時提到“起勁配合化解地方政府隱性債務(wù)危害，催促金融機構(gòu)增強危害治理能力，有序開展地方政府債務(wù)置換，推動優(yōu)化債務(wù)限期結(jié)構(gòu)，降低利率肩負(fù)”。

不過特殊再融資債券實質(zhì)上屬于地方政府法定債務(wù)，憑證相關(guān)執(zhí)律例則地方政府法定債務(wù)舉行限額和余額治理，要求在年尾時點天下地方政府一樣平常和專項債務(wù)的余額不凌駕昔時限額，以再融資債置換存量隱性債務(wù)，相當(dāng)于以增添法定債務(wù)額度的方法鐫汰隱性債務(wù)，因此刊行規(guī)模保存額度上限。使用現(xiàn)有歷年結(jié)存?zhèn)鶆?wù)限額刊行再融資債券對部分隱債舉行置換是一個可以接受的合理計劃，既不會突破地要領(lǐng)定債務(wù)限額和余額治理的規(guī)則劃定，也能夠有用緩解化債最難題地區(qū)。

（2）爭取金融資源對隱債舉行展期降息

“由企事業(yè)單位協(xié)商金融機構(gòu)通過借新還舊、展期送還”是2018年財務(wù)部提出的化債六法之一，近幾年金融機構(gòu)協(xié)助化債的詳細(xì)方法也有所轉(zhuǎn)變。

第一種方法是金融機構(gòu)隱債置換。

2019年6月六部委團結(jié)宣布《關(guān)于提防化解融資平臺公司到期存量地方政府隱性債務(wù)危害的意見（國辦函40號）》指導(dǎo)金融機構(gòu)和融資平臺公司對隱性債務(wù)舉行置換，允許借新還舊，置換到期債務(wù)本金。2019年底針對置換事情泛起的種種問題，銀保監(jiān)會增補宣布《關(guān)于配合做好提防化解融資平臺到期存量政府隱性債務(wù)危害事情的通知（銀保監(jiān)會45號文）》，實時修補了置換事情中的誤差，例如劃定不得用流動資金貸款置換隱債；債權(quán)債務(wù)關(guān)系必需清晰逐一對應(yīng)，不得捆綁式操作；項目不具備可一連性、還款泉源不確定、明股實債等情形不得置換；限期原則上小于化債限期，不可凌駕隱性債務(wù)在隱性債務(wù)系統(tǒng)中錄入的化解限期，不可凌駕整體隱性債務(wù)化解限期，即2028年。2019年中到2020年中近一年時間，各銀行起勁開展置換事情，知足條件的隱債基本已被置換完畢。

2021年7月銀保監(jiān)會宣布的《銀行包管機構(gòu)進一步做好地方政府隱性債務(wù)危害提防化解事情的指導(dǎo)意見》（簡稱15號文），再次明確到期隱性債務(wù)可以置換。意味著置換將一直是隱債化解的主要方法。

第二種方法是債務(wù)重組。

較量典范的例如遵義道橋貸款重組。2022年12月30日，遵義道橋建設(shè)（集團）有限公司（下稱“遵義道橋”）宣布關(guān)于推進銀行貸款重組事項的通告。憑證通告，該次遵義道橋的銀行貸款重組涉及債務(wù)規(guī)模155.94億元，以債權(quán)保全為條件，憑證重組協(xié)議，重組后銀行貸款限期調(diào)解為20年，利率調(diào)解為3.00%/年至4.50%/年，前10年僅付息不還本，后10年分期還本。焦點內(nèi)容是時間換空間，延伸債務(wù)限期，減免債務(wù)本息。

第三種方法是獲取新的融資，用以周轉(zhuǎn)存量隱性債務(wù)，實現(xiàn)融資正向循環(huán)。主要是兩個情形：

a. ?2023年6月30日中國銀行間市場生意商協(xié)會宣布《關(guān)于進一步施展銀行間企業(yè)資產(chǎn)證券化市場功效增強效勞實體經(jīng)濟生長質(zhì)效的通知（中市協(xié)發(fā)〔2023〕107號）》，其中提出“支持債務(wù)壓力較大地區(qū)企業(yè)緩解債務(wù)壓力。在切合提防化解地方政府隱性債務(wù)相關(guān)政策的基礎(chǔ)上，支持債務(wù)壓力較大地區(qū)的企業(yè)以應(yīng)收賬款、商業(yè)物業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施及其收益權(quán)等優(yōu)質(zhì)存量資產(chǎn)，因地制宜立異拓展資產(chǎn)證券化融資，探索在控杠桿模式下形成投融資正向循環(huán)?！边@種做法實質(zhì)照舊盤活存量資產(chǎn)的方法化債，差別于“資源出讓型”化解債務(wù)模式直接出讓國有資產(chǎn)權(quán)益償債，這種方法是間接以存量資產(chǎn)舉行資產(chǎn)證券化融資償債，資產(chǎn)所有權(quán)并未真正出讓（資產(chǎn)證券化歷程中資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給SPV實質(zhì)上差別于一樣平常意義上的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓）。

b. 2023年6月以來，天津、河南、浙江、遼寧、山東等省陸續(xù)有一些國有大行和地方政府簽署協(xié)議，允許為外地化債提供金融支持。別的，城商行和農(nóng)商行由于與地方政府往來更為親近，其化債能動性可能更高。而政策行自己就肩負(fù)著許多基建、墟落振興等領(lǐng)域的項目投資，在債務(wù)置換和重組方面的可操作性最高。8月1日央行、外管局在2023下半年歲情聚會中要求“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)危害化解事情”，后續(xù)或?qū)⒂懈嘟鹑跈C構(gòu)助力化債的行動。

這種操作方法一樣平常是將一個地、縣的所有城投公司舉行集中剖析、集中審批，將所有債務(wù)匯總作一個重組計劃，但不會將貸款打包，不會實驗統(tǒng)貸統(tǒng)還，貸款仍然與原有的乞貸人和項目逐一對應(yīng)。這主要是配合地方政府統(tǒng)一梳理和集中處置懲罰城投公司債務(wù)的行動。

（3）應(yīng)急流動性金融工具（SPV）

據(jù)財聯(lián)社、財新周刊等媒體報道，央行或?qū)⒃O(shè)立應(yīng)急流動性金融工具（SPV），額度約為1.5萬億，由主要銀行加入，配合財務(wù)的再融資債券，將一定水平上支持城投平臺化解當(dāng)下的流動性危害。

2023年 8月18日中國人民銀行、國家金融羈系總局、證監(jiān)會團結(jié)召開電視聚會，研究落實金融支持實體經(jīng)濟生長和提防化解金融危害有關(guān)事情＞芻嵋，金融部分要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)金融支持地方債務(wù)危害化解事情，富厚提防化解債務(wù)危害的工具和手段，強化危害監(jiān)測、評估和防控機制，推動重點地區(qū)危害處置懲罰，牢牢守住不爆發(fā)系統(tǒng)性危害的底線。市場普遍以為，富厚提防化解債務(wù)危害的工具和手段，應(yīng)包括應(yīng)急流動性金融工具(SPV)，團結(jié)8月22日非對稱調(diào)降LPR，用以穩(wěn)固銀行息差，利于商業(yè)銀行加入到化債計劃中。一方面會給銀行系統(tǒng)提供限期較長、本錢較低的基礎(chǔ)錢幣投放，有利于銀行舷流動性的進一步寬松，有助于緩解加入化債銀行的資金壓力，尤其是部分加入危害更高、債務(wù)滾續(xù)更為承壓區(qū)域債務(wù)重組的銀行；另一方面會一定水平上緩和城投債務(wù)系統(tǒng)性危害的爆發(fā)，有利于提高銀行系統(tǒng)資產(chǎn)質(zhì)量，降低壞賬危害。

2. 中期化債步伐

（1）基建投融資市場化轉(zhuǎn)型

未來政府應(yīng)當(dāng)逐漸從基建投資領(lǐng)域退出，除了純公益性項目仍由政府直接投資外，其他項目都將舉行市場化轉(zhuǎn)型，政府投資的方法也應(yīng)隨之爆發(fā)轉(zhuǎn)變。無論是政府直接投資照舊資源金注入，津貼、津貼，這些以政府資金主導(dǎo)的投資方法實質(zhì)上都受到政府預(yù)算和債務(wù)羈系的約束，其規(guī)模具有上限，在政府預(yù)算與債務(wù)制過活益完善后，以政府資金主導(dǎo)的投資方法將不可一連。擴大基建領(lǐng)域企業(yè)投資主體的職位，放寬放活社會資源，包括民間資源投資基建項目，激提倡社會資源的潛力，為基建投融資的擴容提供源源一直的資金支持。

徹底突破政信相助的舊模式，基建投資不再依賴政府信用和政府支出，政府持有項目實驗主體的公司股權(quán)，而不是直接持有項目股權(quán)，政府不再直接投資運營基建項目。項目的立項主體為企業(yè)，屬于企業(yè)投資項目，項目的后續(xù)資源金投入主要來自于項目自身的運營收益，市場化融資依賴的是企業(yè)信用，使基建投融資真正實現(xiàn)市場化運作，不會增添政府債務(wù)，從而形成良性循環(huán)和可一連生長。

（2）城投平臺市場化轉(zhuǎn)型

城投轉(zhuǎn)型說了十幾年仍然道阻且長，除了城投平臺背負(fù)著極重的隱債肩負(fù)很難化解外，政府主導(dǎo)的基建投融資模式不轉(zhuǎn)變，城投轉(zhuǎn)型就無從談起，市場化轉(zhuǎn)型是一個系統(tǒng)工程，城投轉(zhuǎn)型是其中一個環(huán)節(jié)，必需和大情形一同轉(zhuǎn)變。

整體思緒仍應(yīng)憑證19號文的劃定，對主要肩負(fù)公益性項目融資功效、依賴財務(wù)性資金送還債務(wù)的“空殼類”融資平臺公司，應(yīng)在妥善處置懲罰存量債務(wù)、資產(chǎn)和職員等基礎(chǔ)上，依法整理注銷；對兼有政府融資和公益性項目建設(shè)運營職能的“復(fù)合類”融資平臺公司，剝離其政府融資功效，通過吞并重組等方法整條約類營業(yè)，推動融資平臺公司轉(zhuǎn)型為市場化運作的公益類國有企業(yè)；對具有相關(guān)專業(yè)資質(zhì)、市場競爭性較強、規(guī)模較大、治理規(guī)范的“市場類”融資平臺公司，在妥善處置懲罰存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，支持其轉(zhuǎn)型為商業(yè)類國有企業(yè)。

3. 恒久化債步伐

隱性債務(wù)的形成從源頭上來說照舊由于中央與地方事權(quán)與財權(quán)不匹配導(dǎo)致的，中央財權(quán)過大，地方財權(quán)過小、事權(quán)過大，財務(wù)預(yù)算與限額治理的顯性債務(wù)無法知足地方政府的需求，只能依賴隱性債務(wù)來填補缺口。要根治新增隱性債務(wù)，必需順應(yīng)宏觀財務(wù)的新形勢，逐步推動政府間財務(wù)體制刷新。

理順各級政府的財務(wù)關(guān)系，使各級政府的財力與其支出責(zé)任相匹配，主要包括以下幾方面的事情：

（1）完成從五級（預(yù)算）政府到三級政府的轉(zhuǎn)變，精簡政府規(guī)模，改善政府效勞效率，增強縣級政府財力，例如推廣省直管縣財務(wù)制度，建設(shè)省對縣的直接轉(zhuǎn)移支付。

（2）將某些支出責(zé)任上收到上級政府，或?qū)⒛承┗I資責(zé)任放在更高層級的政府，以增進效率和公正，增強海內(nèi)市場一體化，例如將養(yǎng)老、殘疾、失業(yè)包管等支出收歸到中央政府，以鐫汰地方性的危害，同時有助于勞動力的天下游動和勞動加入率的提高。

（3）中央政府介入省以下政府間的財務(wù)收入分派。由于1994年分稅制刷新沒有深入到省以下財務(wù)體制，現(xiàn)在省級以下的財務(wù)安排仍然由各省政府自行決議，導(dǎo)致了差別省份之間差別很大。一樣平常來說較高層的政府獲取的財務(wù)收入份額高于其支出責(zé)任，導(dǎo)致低層政府，尤其是縣及縣以下下層政府處于最為嚴(yán)重的收支不平衡狀態(tài)。這需要重新界定和梳理各級政府的職責(zé)和財務(wù)自主權(quán)規(guī)模，即在天下規(guī)模內(nèi)形成較為統(tǒng)一的各級政府財權(quán)與事權(quán)標(biāo)準(zhǔn)。

（4）付與地方政府一定規(guī)模內(nèi)憑證地方經(jīng)濟和工業(yè)特點開發(fā)地方稅種的權(quán)力，增添地方政府財務(wù)收入。例如房產(chǎn)稅、無邪車稅、擁堵費等。

（5）憑證與財務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任劃分相順應(yīng)的原則，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分類設(shè)置。

（6）除統(tǒng)一要求以及配合事權(quán)下級政府應(yīng)肩負(fù)部分外，上級政府及其部分不得要求下級配套或變相配套。

（7）探索建設(shè)區(qū)域平衡度評估機制及指標(biāo)系統(tǒng)，逐步加大常住生齒權(quán)重。